Diagnostic et enjeux pour le terrain
Le rapport du Sénat dresse un constat accablant : l’« agencification » de l’État, née de créations opportunistes et sans doctrine unifiée, a généré un archipel d’entités aux frontières floues, aux coûts mal maîtrisés (budgets, RH, immobilier) et aux missions souvent redondantes. Les agences, initialement conçues pour gagner en souplesse, ont fini par diluer les responsabilités, complexifier les circuits de financement (ex : cascades de subventions entre l’Ademe et les régions), et affaiblir le pilotage ministériel. Résultat : une perte de lisibilité pour les élus locaux, une « fuite des cerveaux » vers des postes mieux rémunérés dans les agences, et des dépenses de fonctionnement (jusqu’à 30 % en hausse depuis 2015) qui grèvent l’efficacité des politiques publiques. Les préfets, censés incarner l’État sur le terrain, peinent à coordonner une action publique éclatée entre opérateurs nationaux, agences territoriales et commissions consultatives.
Recommandations et leviers
Le Sénat préconise une recentralisation ciblée :
- Suppression ou fusion des structures sans valeur ajoutée (ex : Agence Bio, Pass Culture), avec réinternalisation des missions dans les ministères.
- Mutualisation systématique des fonctions support (paie, achats, SI) via la foncière de l’État, pour réaliser des économies sans sacrifier les politiques publiques.
- Renforcement de la tutelle : contrats d’objectifs et de performance (COP) généralisés, clarification des rôles des conseils d’administration, et alignement des budgets des agences sur la loi de finances.
- Simplification territoriale : le préfet doit redevenir l’interlocuteur unique des collectivités, avec un pouvoir de coordination accru (ex : rationalisation des ARS).
- Transparence renforcée : création d’un système d’information unifié pour tracer les coûts complets et les effectifs, aujourd’hui méconnus même des ministères.
Limites et risques :
- Les fusions passées (ex : ASN/IRSN) ont souvent généré des surcoûts initiaux.
- La résistance des agences à rendre des comptes, certaines créant même de la norme au lieu de l’appliquer.
- L’absence de doctrine claire sur le périmètre idéal des agences, malgré des exemples étrangers (Royaume-Uni, Suède) montrant des gains possibles (146 M€ d’économies outre-Manche entre 2010 et 2015).
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Points clés & axes de progrès pratiques
| Émiettement critique : 103 agences + 434 opérateurs, aux statuts juridiques hétérogènes (EP, GIP, GIE), souvent créés sans évaluation d’impact. | Cartographie exhaustive : Recenser toutes les structures (y compris les « Théodule »), leurs budgets réels (fonctionnement vs intervention), et leurs effectifs, via un outil de pilotage centralisé. |
| Dilution des responsabilités : Les agences échappent au contrôle des ministères (ex : conseils d’administration autonomes, documents budgétaires envoyés la veille des réunions). | Recentrage stratégique : Réserver les agences aux missions nécessitant une expertise pointue ou une indépendance (ex : régulation), et réinternaliser le reste (ex : Agence nationale du sport → ministère/INSEP). |
| Coûts cachés : Surcharge des cadres supérieurs, primes opaques, immobilier sous-optimisé (ex : locaux non mutualisés entre ministères et opérateurs). | Mutualisation obligatoire : Regrouper achats, paie et SI pour les petites structures, et systématiser l’utilisation de la foncière de l’État. |
| Complexité territoriale : Multiplication des interlocuteurs pour les collectivités (ex : 6 agences de l’eau aux logiques distinctes), avec des circuits de financement illisibles (ex : fonds France 2030 gérés en cascade). | Guichet unique préfectoral : Le préfet doit devenir le « tour de contrôle » des financements publics locaux, avec un pouvoir de arbitrage sur les subventions. |
| Dérives managériales : Rémunérations plus élevées dans les agences qu’en administration centrale, turnover accru des hauts fonctionnaires après leur passage en opérateur. | Encadrement RH : Limiter les écarts de rémunération, conditionner les détachements à un retour en administration centrale, et valoriser les carrières dans les ministères. |
| Manque de pluriannualité : Les agences restent dépendantes des crédits annuels de la loi de finances, malgré leur vocation à porter des politiques de long terme. | Contrats pluriannuels : Généraliser les COP et COM (contrats d’objectifs et de moyens) pour lier financement et résultats, avec des indicateurs de performance publics. |
| Exemples de gaspillages : Commissions consultatives inutiles (coût mal évalué), agences créées pour des missions ponctuelles mais pérennisées (ex : Agence Bio). |